Perú debería revisar sus procedimientos y realizar las intervenciones a las que se obligó ante la comunidad internacional como parte del Acuerdo sobre

Estado Parte aparenta incumplir obligaciones del AMERP

PERÚ
Friday, December 22, 2023, 09:00 (GMT + 9)

Perú atendió en 2023 a más de una docena de calamareros chinos de compañías que han sido multadas por pesca ilegal sin aplicarles medidas básicas del Estado rector del puerto

El Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto (AMERP) es el primer tratado internacional vinculante centrado específicamente en pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca INDNR) 1 . Fue firmado el 22 de noviembre de 2009, entró en vigencia el 5 de junio de 2016 y hoy, 102 Estados son Partes en él 2 , contando con el nivel de adhesión más elevado de todos los instrumentos de pesca internacionales de la FAO. El AMERP establece que los Estados rectores del puerto tienen el derecho a denegar la entrada en puerto o su uso a buques que practiquen la pesca INDNR. Determina los requisitos mínimos o las intervenciones que dichos Estados deben llevar a cabo y que los buques pesqueros extranjeros deben cumplir, o a los que están sujetos, como condición para el uso de los puertos de ese Estado, independientemente de la razón por la que lleguen a ellos. Las MERP incluyen requisitos de notificación previa al ingreso y el cumplimiento de requisitos que permiten asegurar que la operación realizada históricamente por el barco, en especial durante la última navegación, no ha violentado la normativa pesquera internacional, entre otros, el verificar requisitos de documentación que permitan hacer una inspección razonablemente profunda, como la revisión de las listas de barcos identificados en actividades INDNR. El Estado de puerto tiene el deber de verificar esa condición y cuando corresponda, el barco que no cumpla, se expone a medidas restrictivas al acceso al puerto, para la descarga o transbordo de pescado, para el acceso a los suministros y los servicios, y otros, además de exponerse a eventuales medidas relacionadas con el comercio y las sanciones. En virtud del Acuerdo, las partes están obligadas a aplicar las medidas descritas 34.

Perú es un Estado Parte del AMERP. Lo ratificó mediante el Decreto Supremo (DS) Nº 040-2017-RE. Antes, a un mes y medio de la entrada en vigor del Acuerdo, había aprobado el DS N° 016-2016-PRODUCE, como norma nacional avanzada, que establecía los requisitos para autorizar operaciones en puertos y astilleros nacionales a embarcaciones extranjeras que realizan actividades pesqueras sobre especies altamente migratorias, transzonales o transfronterizas en alta mar 5 . Finalmente, en 2020, el país adoptó una regulación que suscitó la atención internacional, convirtiéndolo en un ejemplo en la lucha contra la pesca INDNR. El DS N°016-2020-PRODUCE modificó al decreto de 2016 antes mencionado, estableciendo, para autorizar la provisión de servicios portuarios a los buques que realizan actividad de captura de recursos transzonales o transfronterizos fuera del dominio marítimo nacional, unos requisitos más exigentes que aquellos contenidos en los estándares mínimos del AMERP 6 . El DS N°016-2020-PRODUCE impuso a estas naves, que en el Pacífico Sudoriental están bajo la órbita de la Organización Regional de Ordenación Pesquera del Pacífico Sur (OROP-PS) y son en su gran mayoría calamareros chinos, una nueva condición. Si aspiran a usar los puertos nacionales, deben tener operativo el dispositivo de VMS peruano y transmitir a su centro de control la posición satelital de los últimos seis meses. Mediante una disposición transitoria, fue concedido un período de gracia desde la entrada en vigencia de la norma, el 28 de agosto de 2020, hasta el último día de ese año, durante el cual era posible ingresar sin tener el dispositivo del denominado Sistema de Seguimiento Satelital (SISESAT), con el objetivo de instalárselo. Sin embargo, dicho plazo finalizó con apenas tres poteros chinos y dos coreanos adoptando el SISESAT, según datos proporcionados por el Ministerio de la Producción.

En 2021 y 2022, Callao y Chimbote, que eran los puertos más visitados por embarcaciones de la OROP-PS, presenciaron una reducción sustancial en la cantidad de sus arribos. A Chimbote los calamareros dejaron de ingresar, habiendo recibido más de 100 arribos suyos en 2018 y unos 130 en 2019 7 . Por su parte, Callao, pasó de recibir 162 arribos de naves registradas en la OROP-PS en 2018 y 190 en 2019, a 12 en 2021 y 26 en 2022 8 . Lo que hasta entonces parecía una medida exitosa para evitar la complicidad con buques que realizan pesca INDNR, pronto se diluyó en la práctica. En junio de 2023, Callao fue testigo del aumento abrupto de las escalas de poteros chinos carentes del dispositivo SISESAT, lo que imposibilita la verificación que conforme a la ley el Perú debía ejecutar. Pese a ello, la autoridad pesquera en sus respuestas a solicitudes de acceso a la información pública afirma estar cumpliendo la ley al permitir estos arribos. Si bien existen condiciones que justifican visitas a puertos nacionales de embarcaciones registradas en la OROP-PS carentes de SISESAT, extraña el incumplimiento de la obligación de instalar el SISESAT y el uso de excusas creativas para evitarlo: menos del 5% de las más de 200 escalas ocurridas desde la entrada en vigencia de la norma fueron para instalar dicho dispositivo o de buques que regresaron con él ya operativo. La revisión de documentos de fuentes oficiales sugiere que Perú está incumpliendo obligaciones como Estado parte del AMERP al no aplicar medidas básicas y obligatorias a buques de pesca extranjeros que se atienden en sus puertos, varios incluso pertenecientes a compañías que han sido multadas por captura ilegal de calamar en las aguas de otro Estado costero.

DOCUMENTOS PÚBLICOS OBTENIDOS DE FUENTES OFICIALES Y EMPLEADOS PARA EL ANÁLISIS

Arribos a puertos peruanos de embarcaciones de pesca en aguas distantes registradas en la OROP-PS desde la entrada en vigencia del Decreto Supremo N° 016-2020-PRODUCE

En el período comprendido desde la entrada en vigencia del DS N° 016-2020-PR, el 28 de agosto de 2020, y el 30 de noviembre del corriente, se produjeron 209 escalas de 169 buques inscriptos en el registro de la OROP-PS. El 95 % corresponde a 158 calamareros de China, y el 5% restante, a dos poteros y un arrastrero de Corea, tres arrastreros de Polonia, Lituania y Corea, y dos cargueros de Vanuatu. En 2023 aumentaron abruptamente las escalas de poteros chinos en la bahía de Callao. El parcial de 11 meses cerrado en noviembre es dos veces y media la suma de todos los arribos ocurridos en los dos años y cuatro meses anteriores transcurridos desde la entrada en vigencia del DS N°-016-2020-PR. En los últimos 11 meses se quintuplicaron los arribos de naves de la OROP-PS respecto a 2022. La cantidad de embarcaciones registradas en dicha organización que visitaron puertos peruanos se multiplicó por siete con respecto al año anterior, según surge del análisis de datos proporcionados por PRODUCE.

Corresponde agrupar las escalas por su pertinencia en tres grandes categorías:

• CON SISESAT: Apenas 10 de los 207 arribos ocurridos entre la entrada en vigencia del DS N°016-2020-PR y el 30 de noviembre de 2023 fueron de naves que ingresaban a instalarse el dispositivo peruano de VMS –durante 2020- o regresaron contando con él instalado. De las 149 escalas de 2023, solo una fue de una nave portadora de SISESAT.
• ARRIBOS FORZOSOS: Hubo 37 arribos forzosos, modalidad existente en el derecho internacional, reconocida en el AMERP y definida en la legislación nacional, por la cual no se puede negar el uso de servicios portuarios esenciales para proteger la seguridad o salud de las personas o la seguridad de una nave. La legislación peruana considera causa de arribada forzosa: a) Tener a bordo un tripulante que requiera atención médica especializada. b) Cualquier siniestro o accidente acuático que lo inhabilite para navegar. c) Averías que limiten la navegación. d) Cualquier otra razón de fuerza mayor que obligue a tomar esta decisión. La autoridad marítima debe realizar una investigación sumaria para determinar si el arribo forzoso estuvo debidamente justificado y emitir una resolución al respecto, que es puesta en conocimiento de la nave y de la autoridad portuaria. El barco queda exonerado del pago de derechos por la entrada a puerto 9 . No obstante, si el arribo es forzoso, entonces solo es para solucionar el problema específico, pero no pueden descargar, cambiar tripulación ni reabastecerse, ya que eso es uso de puerto bajo el AMERP.
• NO FORZOSOS SIN SISESAT. Los restantes 160 arribos fueron de naves que carecían de SISESAT y que o bien no realizaron el procedimiento administrativo para arribo forzoso o el mismo no correspondía. En su gran mayoría, el propósito de estas escalas consignado en los documentos obtenidos de PRODUCE fue el embarque y desembarque de tripulación, considerado como uso de puerto para el AMERP, y la renovación de certificados, que es consecuencia de la entrada y no un motivo para el ingreso. El procedimiento para autorizar las operaciones de este grupo –que reúne a 4 de cada 5 escalas- es el que genera la mayor controversia.

Desglose de escalas por categoría según finalidad de la visita

¿Se cumplen las obligaciones bajo el AMERP?

El Ministerio de la Producción, en respuesta a solicitudes de acceso a la información pública, indica que todos estos arribos sin SISESAT: “No se encuentra[n] enmarcado[s] en el D.S. N° 016-2016-PR”. Según la Dirección de Supervisión y Fiscalización: “Conforme a las disposiciones establecidas en el Decreto Supremo N° 016-2016-PRODUCE - que estableció las condiciones para el arribo de los buques extranjeros- y su modificatoria -que añade el requisito del SISESAT-, el Ministerio de la Producción emite opinión en la [Ventanilla Única de Comercio Exterior] VUCE respecto de aquellas embarcaciones de bandera extranjera que requieren realizar: a) Transbordo o depósito en tierra de recursos o productos hidrobiológicos en puerto nacional, como mercadería en tránsito o verificación de productos hidrobiológicos; o, b) Actividades de asistencia técnica, avituallamiento, provisión de alimentos o combustible, de transporte y de suministro de implementos necesarios para facilitar las operaciones de las embarcaciones pesqueras. En ese sentido (…) la información [sobre los arribos y su finalidad], recabada de la VUCE, no se encontraban en los supuestos antes señalados, siendo potestad de la autoridad que corresponda emitir la opinión a través de dicha plataforma (sic).

Entonces, el mayor problema ya no reside en que la autoridad pesquera no exige el SISESAT, sino que reviste mayor gravedad el fundamento para esta omisión. Considera que hay determinados servicios respecto a los que puede excusarse de autorizar o denegar a las naves la entrada y el uso de puerto. Por ello, no se expide en la VUCE. No solo es incorrecta la lectura de que los cambios de tripulación y la renovación de certificados no caen dentro de la “asistencia técnica”, sino que PRODUCE está aplicando normas aprobadas en el marco del AMERP de forma contradictoria con lo que establece el Acuerdo. La autorización previa de entrada y la verificación oficial por parte de la autoridad pesquera que permita el uso de puerto son requisitos básicos del AMERP, sin los que a un buque extranjero no se le debe facilitar de servicios, e implica para PRODUCE la obligación de haberse asegurado de que no ha incurrido en pesca INDNR y de expedirse al respecto.

Perspectiva general de las medidas del AMERP en la práctica (con la exigencia del SISESAT añadida dónde corresponde) Fuente: Modificado de FAO i5779s.

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Según el art. 9 del AMERP, “Tras haber recibido la información pertinente exigida en virtud del artículo 8 –representada en los datos de la barra azul del anterior esquema- así como cualquier otra información que pueda requerir para determinar si el buque que solicita la entrada en su puerto ha incurrido en actividades de pesca INDNR o actividades relacionadas con la pesca en apoyo de la pesca INDNR –como puede ser el derrotero de SISESAT o el del VMS del Estado del pabellón-, cada Parte decidirá si autoriza o deniega la entrada en su puerto al buque en cuestión. (…) En caso de autorización de entrada, se exigirá al capitán, al patrón o al representante del buque que presente la autorización de entrada en el puerto a las autoridades competentes de la Parte de que se trate a la llegada del buque al puerto”. En la práctica, esto último se hace con el visto bueno de la autoridad pesquera en la VUCE, pero de lo expresado por la Dirección de Supervisión y Fiscalización y citado al final del primer párrafo de este título, Perú estaría omitiendo ese paso.

Cabe aclarar que no es lo mismo entrada que uso de puerto. Luego de analizar la información suministrada en la solicitud previa de arribo, la autoridad pesquera puede permitir la entrada al solo efecto de una inspección, en caso de que sospeche que el buque ha incurrido en pesca INDNR o en actividades de apoyo a ésta. Si mediante la inspección confirma su sospecha, se notifica a autoridades del Estado de bandera del barco, y a la organización internacional bajo la cual opera, y se deniega el uso de puerto -provisión de servicios-; de lo contrario, se lo autoriza. Perú solo puede procesar faltas o delitos que están bajo su jurisdicción, si pescó en sus aguas, lo puede sancionar. Si en cambio, el barco pescó en aguas de otro estado ribereño, por ejemplo, de Ecuador, le debe avisar a éste. Se pudo constatar que el Ministerio de la Producción recibió los formularios de solicitud previa y emitió para la casi totalidad de las visitas los reportes de inspección exigidos por la Medida de Conservación y Ordenación 07-2022 de la OROP-PS, sobre los estándares mínimos de inspección en puerto. Sin embargo, estas inspecciones no serían condición para la autorización o denegación del uso de puerto si la autoridad pesquera considera que no debe expedirse. En decenas de formularios de inspección, los funcionarios de PRODUCE comienzan expresando que por el tipo de servicios que van a recibir las naves son otras las autoridades encargadas de autorizar su arribo 10.

Contrario a esta práctica que confunde entrada con uso, el art. 11 inc. 1 del AMERP establece que: “Cuando un buque haya entrado en uno de sus puertos, la Parte denegará a dicho buque, en virtud de sus leyes de reglamentos y de manera consistente con el Derecho internacional, incluido el presente Acuerdo, el uso del puerto para el desembarque, transbordo, empaquetado o procesamiento de pescado que no haya sido desembarcado previamente así como otros servicios portuarios, incluidos, entre otros, el repostaje, el reabastecimiento, el mantenimiento y la entrada en dique seco…”. Lamentablemente, no se obtuvo respuesta a los pedidos de entrevistas con la Ministra de la Producción y la Viceministra de Pesca y Acuicultura para profundizar en su visión del problema, su interpretación de la normativa y en las intervenciones sobre las naves de la OROP-PS.

El AMERP da la potestad al Estado de denegar la entrada y el uso de sus puertos quienes no cumplan con su sistema de verificación para asegurarse de no atender a embarcaciones que hayan realizado pesca INDNR. No establece más excepciones que las causas de fuerza mayor o para proceder al desguace del buque (art. 10). Entonces, si para Perú es una exigencia el derrotero de SISESAT, de modo de poder verificar dónde estuvo pescando durante su última marea, si ingresó a aguas jurisdiccionales en aparente actividad de pesca o qué encuentros tuvo, puede denegarle la entrada y la provisión de servicios, incluidos, el repostaje o cambio de tripulación. El país está interpretando el DS-N°016-2016-PR estableciendo una categoría de servicios inexistente en el AMERP, que quedan eximidos de la autorización previa del Viceministerio de Pesca. Merced a esta contradicción, Perú termina haciendo exactamente lo que el AMERP intenta evitar: asiste sin aplicarles medidas básicas del Estado Rector del Puerto a naves incluidas en el listado de pesqueros capturados por la Prefectura Naval Argentina (PNA) por haber pescado ilegalmente en la Zona Económica Exclusiva del país o a otras embarcaciones de esas mismas compañías.

Desde la entrada en vigencia del DS N°016-2020-PR hasta el 30 de noviembre de 2023 ha habido al menos 21 arribos no forzosos a Callao de 18 poteros chinos carentes de SISESAT, de compañías cuyos buques han sido capturados y multados por Argentina. El propósito de sus visitas a Perú constatado en los documentos oficiales fue realizar cambios de tripulación y/o renovación de certificados.

No se pretende justificar que el país les deniegue sin más la entrada, ya que las compañías pagaron multas y no les quedan antecedentes, no existiendo además en el Atlántico Sudoccidental una Organización Regional de Ordenación Pesquera (OROP) para especies transzonales que lleve una lista de barcos de pesca INDNR. No obstante, ello no debería ser un obstáculo para que los datos de la Prefectura Nacional Argentina (PNA) sean utilizados por las demás OROPs, como la OROP-PS, si la información se capta oficialmente, debido a la tendencia de globalizar y compartir la información de esta naturaleza para hacer eficiente la lucha contra la pesca INDNR. De cualquier modo, el listado de la PNA podría ser cuando menos una guía para los inspectores en el análisis de riesgo de embarcaciones con mayores probabilidades de haber cometido dichas actividades, si existiera voluntad de aplicar el AMERP. Para finales de 2023 la cantidad de ingresos a Callao habrá alcanzado valores similares a los previos a 2020.

Perú debería revisar sus procedimientos y realizar las intervenciones a las que se obligó ante la comunidad internacional como parte del Acuerdo sobre todas las naves, sin más distinción de servicios que las que el mismo establece, para no continuar atrayendo a compañías con probadas infracciones pesqueras a realizar operaciones fuera del procedimiento debido de autorización.

Autor:

Referencias:

1 Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto destinadas a prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. Disponible en: https://www.fao.org/3/i5469t/I5469T.pdf

2 FAO Base de datos sobre tratados. AMERP. Disponible en: https://www.fao.org/treaties/results/details/en/c/TRE-000003/ Fecha de consulta: martes 28 de noviembre de 2023.

3 FAO, portal para miembros Las partes del AMERP ya suman los 100 Estados. Disponible en:

https://www.fao.org/members-gateway/news/detail/es/c/1616380/

4 FAO (2016) Folleto sobre el Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto, destinadas a combatir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. Disponible en:

https://www.fao.org/documents/card/en/c/a1c57cdb-8cc6-464b-a296-6d6597937de3

5 Decreto Supremo Nº 016-2016-PRODUCE ─ Medidas para autorizar operaciones en puertos y astilleros peruanos de embarcaciones de bandera extranjera que realizan actividades pesqueras de recursos hidrobiológicos altamente migratorios, transzonales o transfronterizos en alta mar. Disponible en:

https://www.fao.org/faolex/results/details/en/c/LEX-FAOC159992

6 Decreto Supremo Nº 016-2020-PRODUCE ─ Modifica el Decreto Supremo Nº 016-2016-PRODUCE, sobre medidas para autorizar operaciones en puertos y astilleros peruanos de embarcaciones de bandera extranjera que realizan actividades pesqueras de recursos hidrobiológicos altamente migratorios, transzonales o transfronterizos en alta mar. Disponible en: https://www.fao.org/faolex/results/details/en/c/LEX-FAOC200655/

7 D. Souter, J. Lowe, N. Miller, F. Blaha, N. Tellwright, S. Goldaracena, E. Aroni. C. Heinecken and J. Clark (2023) Port State Measures Before and After Study. MRAG Asia Pacific and Global Fishing Watch for the Pew Charitable Trusts.

8 De acuerdo con datos proporcionados por la Autoridad Portuaria Nacional.

9 Decreto Supremo N°15 2014-DE, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N°1147, que regula el fortalecimiento de las fuerzas armadas en las competencias de la autoridad marítima nacional – DICAPI

10 La fórmula empleada en los reportes de inspección (Anexo 3, MCO 07-2022 de la OROP-PS) es la siguiente: “En virtud a la información consignada a través de la Ventanilla Única de Comercio Exterior - VUCE, el representante de la embarcación pesquera de bandera china ‘X’, declaró que ingresaría al puerto del Callao para realizar cambio de tripulación, siendo las demás autoridades competentes las encargadas de autorizar el arribo de la citada nave”.

11 Buques capturados, Prefectura Naval Argentina, Ministerio de Seguridad. Disponible en:

https://www.argentina.gob.ar/prefecturanaval/resumen-operativo/buques-capturados

12 Yantai Beijing Deep Ocean figura en IHS Maritime como dueño registrado y operador tanto de la nave capturada por PNA como de las otras tres que ingresaron a Perú. Yantai Jingyuan Ocean Fisheries es, en cambio, la compañía que se presentó como armador a pagar la multa cuando JING YUAN 626 fue capturado por Argentina y, a su vez, la que figura como el dueño registrado o armador de las embarcaciones en los documentos que remitieron las naves al PRODUCE y APN.

13 Capturado por la Armada de la República Argentina.

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